Gemeentelijk vastgoed: kans of bedreiging?

Gemeenten hebben sinds jaar en dag een rol in de grond- en accommodatievoorziening voor uiteenlopende functies en activiteiten op het gebied van onder andere wonen, maatschappelijke zorg en welzijn, sport en recreatie en werkgelegenheid. Naast de fysieke kant ook in juridische en regelgevende zin (bestemmings- plannen), maar daarop gaan we hier  verder niet in. Deze rol heeft ertoe geleid dat de gezamenlijke Nederlandse gemeenten inmiddels beschikken over een enorme vastgoedportefeuille. Een deel voor de huisvesting van de eigen organisatie, zoals gemeentehuizen, stadskantoren en andere ruimten voor gemeentelijke (buiten)diensten, voor een ander deel voor de huisvesting van bovengenoemde functies en activiteiten. Wat dit laatste betreft valt dan te denken aan scholen, sporthallen, zwembaden, musea, monumenten e.d. Verder hebben zij een behoorlijke omvang aan gronden in eigendom, voor het grootste deel voor bestaand accommodatiegebruik, voor een kleiner deel bestemd voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen.

Hoewel exacte taxaties ontbreken, wordt de gezamenlijke waarde van deze vastgoedportefeuille op een bedrag van vele tientallen miljarden euro's geraamd. Met het oog op de mogelijke effecten van schommelingen in die waardeontwikkeling zou verondersteld mogen worden, dat gemeenten beschikken over de benodigde (beleid)instrumenten om daarop te kunnen sturen. Naast  financiële stuurinstrumenten zou je dan een instrument als vastgoedsturing verwachten. Een instrument om de vastgoedportefeuille zo optimaal mogelijk te kunnen blijven afstemmen op de grond- en accommodatiebehoeften en daarmee dus ook voor een deel grip te kunnen blijven houden op de waardeontwikkeling en het waardeverloop van die portefeuille en op het beheer ervan.

Maar die veronderstelling blijkt in veel gevallen niet op te gaan. Veel gemeenten beschikken (nog) niet in een of andere vorm over een volwaardig beleidsinstrument als vastgoedsturing. Dat heeft onder andere te maken met het feit, dat ze hun vastgoedportefeuille ook nog te weinig als middel voor beleidsondersteuning en voor waardeontwikkeling en –beheer zien. Vastgoedsturing beperkt zich doorgaans tot het operationeel beheren en onderhouden van de bestaande vastgoedportefeuille. Aan de strategische en tactische inzet van het vastgoed wordt niet of nauwelijks aandacht besteed.

Beeld tot voor kort

Waarom hebben vastgoedsturing en vastgoedmanagement binnen gemeentelijke organisaties tot voor kort zo weinig aandacht gekregen? 

Een mogelijke verklaring is, dat veel gemeenten vastgoedsturing en vastgoedmanagement nog steeds niet als kerntaak beschouwen en in die zin ook niet als beleidsinstrument inzetten. Dit lijkt samen te hangen met het gegeven, dat – de grondposities even buiten beschouwing latend – vastgoed nog steeds voornamelijk als een voorziening voor het accommodatiebeleid wordt beschouwd en veel minder of nog niet al een economisch waarde of bedrijfsmiddel, waarop gestuurd kan worden.

Die beperkte aandacht zien we ook terug in het feit, dat er vaak ook geen afzonderlijke vastgoedstrategie is geformuleerd, waarin de uitgangspunten, randvoorwaarden en doelstellingen voor de inzet en het beheer van de vastgoedportefeuille zijn vastgelegd. Voor zover er al sprake is van enige strategische aandacht voor de vastgoedportefeuille, is dat doorgaans gekoppeld aan het accommodatiebeleid.

Zoals hiervoor al opgemerkt, concentreert de aandacht van de meeste gemeenten zich in hoofdzaak op het operationeel beheren en onderhouden van hun vastgoedportefeuille. De vraag is dan hoe dat beheer wordt benaderd en aangestuurd.

In situaties, waarin een duidelijke vastgoedstrategie ontbreekt, wordt het beheer veelal benaderd vanuit de gedachte van instandhouding, zonder dat daaraan overigens altijd duidelijke instandhoudingtermijnen worden gekoppeld. Het accent ligt dan voornamelijk op bouwtechnische instandhouding, waarvoor vaak vaste onderhoudscycli voor de verschillende bouwdelen worden gehanteerd.   

De manier waarop dergelijke  beheer- en onderhoudsprocessen worden georganiseerd en geïmplementeerd, kunnen per gemeente sterk verschillen. Er zijn grofweg twee situaties te onderscheiden, met daartussen enkele varianten. Aan de ene kant zijn er gemeenten, waarin de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en implementatie van alle werkzaamheden rond beheer en onderhoud centraal bij één sector c.q. afdeling is ondergebracht. In die gevallen worden het beheer en onderhoud van de vastgoedportefeuille op een behoorlijk professionele wijze georganiseerd, aangestuurd en bewaakt en heeft men een goed totaalbeeld van de beheer- en onderhoudstoestand van de volledige vastgoedportefeuille. Dat betekent ook  dat er - afhankelijk van het beschikbare onderhoudsbudget – op een onderbouwde manier prioriteiten in de onderhoudsaanpak kunnen worden aangegeven. Wanneer in deze gevallen ook de aanbesteding van het beheer en onderhoud centraal wordt georganiseerd, kunnen op de totale beheer- en onderhoudskosten bovendien behoorlijke besparingen worden behaald. 

Aan de andere kant zijn er gemeenten, waarin de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en implementatie van de beheer- en onderhoudswerkzaamheden is verspreid over meerdere sectoren c.q. afdelingen. Meestal is er dan wel een functionele relatie tussen type vastgoed en sector c.q. afdeling. Zo is bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van scholen bij veel gemeenten ondergebracht bij de afdeling Onderwijs. Maar hierop bestaan ook weer variaties, waarin – om het voorbeeld van de afdeling Onderwijs te blijven volgen – de verantwoordelijk voor de aansturing bij de afdeling Onderwijs ligt, maar de organisatie van de uitvoering bij een andere afdeling (bijvoorbeeld Openbare Werken) is ondergebracht. In deze decentrale vorm van organisatie en aansturing is er veelal sprake van een sterk versnipperde aanpak en van verschillende benaderingen van het onderhoud, is de organisatie aanzienlijk minder professioneel, is er geen zicht op de beheer- en onderhoudsbehoefte van de totale vastgoedportefeuille, zijn er nauwelijks prioriteiten te stellen en ook geen schaalvoordelen te halen uit de inkoop van het onderhoud.    

Op grond van onze ervaringen hebben we de indruk, dat veel gemeenten qua beheer- en onderhoudsaanpak nog tot deze laatste categorie gerekend moeten worden. Dat kan er bijna niet ander toe leiden dan dat de vastgoedportefeuille niet op een efficiënte en effectieve manier kan worden gemanaged. In combinatie met het ontbreken van een instrument als vastgoedsturing kan dat de volgende consequenties hebben:

-     in de eerste plaats biedt het onvoldoende mogelijkheden om op de (benodigde c.q. gewenste) omvang en samenstelling van de vastgoedportefeuille te kunnen sturen en daarmee de economische waardeontwikkeling van het vastgoed te benutten en te optimaliseren.

-     in de tweede plaats zal het beheer en onderhoud van de vastgoedportefeuille vanuit bedrijfseconomisch oogpunt zeker niet optimaal kunnen worden uitgevoerd en doorgaans ook duurder zijn.

(Markt)omstandigheden veranderen: aandacht voor vastgoedsturing neemt toe

Het beeld, zoals hiervoor geschetst, is de afgelopen jaren wel aan het veranderen. Met name onder invloed van een combinatie van enkele ontwikkelingen zoals de verslechterende economische situatie, aanhoudende bezuinigingen, intensivering van gemeentelijke taken, veranderende accommodatiebehoeften en een – als gevolg van de stagnerende vastgoedmarkt – toenemende onderbenutting van panden en gronden.Deze ontwikkelingen noodzaken gemeenten ertoe nadrukkelijker stil te staan bij de positie van hun vastgoedportefeuille en bij de balans tussen opbrengsten en kosten van die portefeuille.  Die balans is de laatste jaren steeds ongunstiger geworden. Alleen al op hun grondposities hebben gemeenten al vele miljoenen euro’s moeten afboeken en het eind lijkt nog niet in zicht. Verdere (bezuiniging)maatregelen zijn bijna onvermijdelijk. Voor een deel worden die maatregelen gezocht in het “snijden” in de onderhoudsbegroting van de vastgoedportefeuille, maar dat levert slechts tijdelijke en incidentele kostenreductie op. Daarom wordt steeds vaker gekeken naar de omvang en samenstelling van de bestaande vastgoedportefeuille. Daarbij staat niet alleen de vraag centraal of die portefeuille nog wel nodig is om in de accommodatiebehoeften te voorzien, maar ook of daarin door de gemeenten moet worden voorzien. In het verlengde van die vragen is dan uiteraard ook de kwestie aan de orde of de vastgoedportefeuille in z’n volle omvang in stand gehouden moet worden. Bij gemeenten groeit dan ook steeds meer het besef, dat het sturen en managen van de vastgoedportefeuille veel meer vanuit een strategische beleidsbenadering zal moeten gaan plaatsvinden, waarbij ook het accommodatiebeleid als zodanig betrokken wordt c.q. ter discussie wordt gesteld.

Strategische vastgoedvisie als basis voor vastgoedsturing

In de meest basale vorm is vastgoedsturing erop gericht de inzet, het beheer en het onderhoud van de vastgoedportefeuille zodanig te organiseren, dat dit het (accommodatie)beleid van de organisatie ondersteunt en leidt tot een optimalisering van het gebruik en de exploitatie ervan. Hiervoor is inzicht nodig in de ruimtelijke en accommodatiebehoeften van de eigen organisatie en van de diverse functies en activiteiten op het gebied van wonen, maatschappelijke zorg en welzijn, sport en recreatie en werkgelegenheid. Dat inzicht moet vertaald worden in een heldere strategische vastgoedvisie, waarin in ieder geval drie aspecten aan de orde komen:

• strategisch belang: het bepalen van de omvang en samenstelling van de vastgoedportefeuille in relatie tot het lange termijn beleid van de gemeente;
• functioneel belang: het bepalen van de functies en activiteiten, waarvoor de vastgoedportefeuille wordt ingezet, en het inzichtelijk maken van de specifieke behoeften;
• financieel belang: het bepalen van de uitgangspunten en randvoorwaarden voor een economisch verantwoorde exploitatie van de vastgoedportefeuille en voor het beheersen van negatieve waardeontwikkelingen.

De strategische vastgoedvisie vormt een absolute voorwaarde om de vastgoedportefeuille te kunnen managen en in controll te houden. Op basis van die visie kan vastgoedsturing als beleidsinstrument uitgewerkt en geoperationaliseerd. Aan het uitwerken en operationeel maken van vastgoedsturing als beleidsinstrument moet een aantal uitgangspunten en randvoorwaarden worden gesteld. Dat kan in de vorm van een aantal kritische succesfactoren, waarvan de belangrijkste zijn:

• aansluiting van de vastgoedvisie op het gemeentelijk beleid;
• kennis van vastgoedprocessen;
• kennis van de huidige en gewenste/toekomstige functionaliteit, kwaliteit en onderhoudsstaat van de vastgoedportefeuille.
• kennis van de omvang, samenstelling, het gebruik en specificaties van de vastgoedportefeuille en van de wensen van de gebruikers;
• kennis van de vastgoedbehoefte op termijn en van ontwikkelingen in de vastgoedmarkt;
• samenhang tussen strategische, functionele en financiële belangen;
• samenhang tussen de strategisch, tactische en operationele benadering van de vastgoedportefeuille;

Naast de inhoudelijke en operationele aspecten, waarmee bij de uitwerking van vastgoedsturing rekening moet worden gehouden, vormt het organisatorisch aspect een kritische succesfactor op zich. Een bijna absolute voorwaarde om te komen tot professionele vastgoedsturing is het bundelen c.q. centraliseren van alle daarmee samenhangende activiteiten. In dit verband is het minder relevant bij welk organisatieonderdeel dit wordt ondergebracht - dat kan per gemeente verschillen - als het maar gebeurt. Centralisatie zal een meerwaarde opleveren ten aanzien van:

• professionalisering en deskundigheid;
• uniformiteit en eenduidigheid
• coördinatie en processturing;
• herkenbaarheid en imago;
• klantoriëntatie en klantgerichtheid;
• efficiency en effectiviteit;
• schaalvoordelen en kostenreductie.

Gemeentelijk vastgoed: een kans of bedreiging?

De inzet en het beheer en onderhoud van gemeentelijk vastgoed biedt absoluut kansen. Niet alleen als middel om uiteenlopende beleidstaken te ondersteunen en te faciliteren, maar ook om daarmee te kunnen sturen op de waardeontwikkeling en het waardeverloop van de vastgoedportefeuille. Dat kan uiteraard ook positieve effecten hebben op de gemeentelijke meerjarenbegroting.Voorwaarde is echter, dat gemeenten bereid moeten zijn de huidige versnipperde en veelal ad hoc aanpak achter zich te laten, in te zetten op professionele vastgoedsturing en daarvoor expliciet beleid en instrumentarium te ontwikkelen. Om daartoe te komen kan bijvoorbeeld onderstaand processchema worden gevolgd.

Voorbijgaan aan die voorwaarde, vormt de grootste bedreiging voor het bedrijfseconomisch verantwoord managen en beheren van de vastgoedportefeuille en kan tot grote risico’s leiden op het vlak van waardeontwikkeling en uiteindelijk voor de financiële positie van de gemeente.